تاریخچه شورا

پیشینه قانون شوراها ، یا به تعبیر آغازین خود انجمن های بلدیه ، به تشکیل نخستین نهاد قانون گذاری (مجلس شورای ملی) می رسد. به عبارت دیگر یکی از نخستین قوانین مصوب مجلس شورای ملی ، قانون بلدیه است که در سال 1325 قمری برابر با 1286 خورشیدی به تصویب رسید و به این ترتیب یکی از آرمان های بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشید.

بهره مندی شهروندان از حق انتخاب کردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمینه مدیریّت و اداره شهرها در زمره حقوق سیاسی قرار می‌گیرد از همین رو نخستین مقطع تاریخی بررسی قانون شوراها ، باید زمانی باشد که برای اوّلین بار حقوق سیاسی مردم ایران به رسمیّت شناخته شد . این زمان، سالهای آغازین دهه هشتاد صده دوازدهم هجری خورشیدی است که انقلاب مشروطیّت به ثمر نشست و مجلس شورای ملی به قانون گذاری پرداخت. درطول بیش از 95 سال از تصویب اولین قانون انجمن های بلدیه در کشور ما ، تشکیل شوراهای شهر و روستا با فرازها و فرودهای فراوانی مواجه بوده است که بخشی از آن درپی می آید .

بخش اول : از 1284 تا 1304 خورشیدی ، آرمان‌خواهی‌های مشروطیت

در این دوران که مصادف با آخرین سالهای سلطنت خاندان قاجارو روی کار آمدن حاکمیّت پهلوی است ، نخستین قانون بلدیه یا به تعبیر امروزی قانون شهرداری ، به تصویب مجلس می رسد.
این قانون مصوب 20 ربیع الثانی 1325 قمری،مصادف با 1286 خورشیدی است. قانون مذکور 5 فصل و 108 ماده دارد که عناوین فصول پنجگانه آن عبارتند از :

فصل اول: قواعد کلی
فصل دوم: در باب تشکیل انجمن بلدیه
فصل سوم: ترتیب و وظایف انجمن بلدیه
فصل چهارم: اداره بلدیه
فصل پنجم: در باب مستخدمین بلدیه.

اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلدیه نشان دهنده اهمیّت محوری انجمن در ساختار بلدیه یا شهرداری است. قانون مذکور سازمان مدیریّت شهری را ترکیبی از انجمن بلدیه و اداره و شعب جزء آن می داند. این قانون به تفصیل موضوعاتی مانند چگونگی انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتیب انتخاب اعضای انجمن و تعداد آنان و چگونگی اداره آنان را بیان کرده است. نکته قابل توجه در زمینه شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان این است که قانون واجدان شرایط را محدود به تمکن مالی کرده است. بر اساس ماده 12 قانون آنها باید این شرایط را داشته باشند:

– حداقل سن 21 سال

– دادن مالیات یا داشتن خانه و مستغلات یا اراضی در محدوده شهر که در شهرهای بزرگ هزار و در شهرهای متوسط پانصد و در شهرهای کوچک سیصد تومان ارزش داشته باشد.

نکته دیگر این که بر اساس ماده 15 قانون، طایفه نسوان و اشخاص معروف به ارتکاب قتل و سرقت، مجازات دیدگان قانونی به سبب جنحه رضایت، ورشکستگان و اشخاص خارج از رشد در زمره محرومان از انتخاب قرار داشتند.

ماده60: فصل سوم قانون، زمان تشکیل انجمن را یک هفته پس از انجام انتخابات اعضای انجمن بلدیه تعیین کرده بود. بر اساس ماده 63 و 64 زمان عضویّت چهار سال بود و فعالیّت در انجمن افتخاری محسوب می شد. رئیس انجمن از میان اعضاء و با اکثریت آراء انتخاب می شد حکم رئیس انجمن پایتخت و کرسی های ایالت (مرکز استان) از طرف شاه و رؤسای انجمن بلدیه شهرهای دیگر از طرف وزیر داخله (کشور) ابلاغ می شد.

ماده 70: در 21 زمینه وظایف انجمن را بر می شمارد.

وظایفی مانند «انتخاب اجزاء بلدیه و مستخدمین»، «تعیین مقرری برای مستخدمین بلدیه»، « مداقه عمل در بودجه»، «تبدیل عوارض جنسی به نقدی»، «تعیین تعدیل نرخ گوشت، نان و سایر ارزاق و میزان اجرت کالسکه های کرایه و تراموای و سایر اسباب حمل و نقل» و تعیین محلّی برای سپردن و نگاه داری اطفال و مجانین»

ماده 71: مقرر کرده بود فهرست جلسه های سال آینده انجمن در برج حوت تهیه و اعلان شود. اما نکته قابل تأمّل در ماده 78 این قانون است که نشانگر توجه قانون گذار به وضعیّت فوق العاده یا مخاطره آمیز است؛ این ماده مقرّر می دارد برای اعتبار قرار دادهای انجمن بلدیه حتما باید نصف اعضاء حاضر باشند، و در جلساتی که در مواقع بلیات ارضی و سماوی و یا جنگ به طور فوق العاده تشکیل می شود، از این قاعده صرف نظر خواهد شد و قرار‌داد انجمن با حضور هر قدر از اعضاء معتبر خواهد بود.
ارتباط میان انجمن بلدیه و حکومت در موارد 85 تا 88 بیان شده است. برخی از قرار‌دادهای انجمن مانند«تعیین قیمت اراضی شهر که فروخته یا ابتیاع شود»، «تعدیل و تسفیل قیمت نان، گوشت وسایر ارزاق» و «تغییر در نقشه شهر و ترتیب نقشه جدید»، «تمامی دستورالعمل های که انجمن بلدیه برای ادارات بلدیه و ادارات خیریه –که در شهر است- ترتیب می دهد» باید به امضای حاکم می رسید و برخی دیگر مانند «تسخیر عوارض جنسی شهر»، «به خرج شهر،کوچه ها و پیاده رو ها را پاک کردن و نگه‌داشتن مستحفظین حریق و تنظیفات بلدیه وترتیب زیر آب سازیها»، « استقراضات و ضمانت هایی که از طرف شهر می‌شود» و «ترتیب دستورالعملهای مراجعه به ادارات خیریه و حفظ اموال غیر منقول شهر در پایتخت و کرسی های ایالت و ولایت» به امضای وزیر داخله.
ماده 90 این قانون وظیفه وضع قواعد و مقرّرات را درباره موضوعاتی مانند بهداشت و نظافت و ایمنی شهری بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس این ماده انجمن بلدیه می تواند قواعد را در باب تنظیفات کوچه ها و دستورالعملهای راجع به ساختن پشت‌بام ها و ناودانها و پاکیزگی مجاری و اقدامات ضد عفونت و تمیزی میدانها و اقدامات ضد حریق و حفظ حراست اهالی از مواد محترقه وغیره ترتیب نماید .
ماده 93 قانون بلدیه سال 1283 مقرر نمود که اداره بلدیه تحت ریاست رئیس انجمن بلدیه «کلانتر» باشد. کلانترنام قدیم شهردار بود. بنابراین قانون مذکور ، رئیس انجمن بلدیه را به عنوان رئیس اداره بلدیه یا شهرداری شناخت. قانون همچنین مقرّر کرده بود که کلانتر یکی از اعضاء اداره بلدیه را به انتخاب انجمن بلدیه به عنوان معاون خود انتخاب کند و معاون -که به حکم وزیر داخله استقرار یافت- در هنگام غیبت یا بیماری کلانتر قائم مقام او باشد.
اما حق بازرسی و رسیدگی به اداره بلدیه و ادارات مربوطه به آن در اختیار حاکم (تقریباً معادل فرماندار کنونی( بوده. او می توانست هر گاه در اعمال اداره بلدیه مواردی خلاف قاعده و دستورالعمل ها می‌بیند به اداره بلدیه یا شهرداری اخطار نماید و در صورت بی توجهی بلدیه، حاکم مراتب را به اطلاع انجمن بلدیه می رساند. قانون این موضوع را هم پیش بینی کرده بودکه در صورت هم رأی شدن انجمن بلدیه با اداره بلدیه، حاکم می‌توانست مسئله را به وزیر داخله تقدیم کند. اگر چه حکم وزیر داخله برای اداره بلدیه لازم الاجرا بود ولی انجمن بلدیه می توانست مادامی که دیوانخانه ادارات (تقریبا معادل دیوان عدالت اداری) تشکیل نشده، به کمیسیون مرکّب از اعضای شورای ملی و سنا، با تعداد مساوی شکایت نماید.
مواد 99 و 100 این قانون این حق را به انجمن بلدیه می داد تا برای اداره بهتر امور شهری کمیسیونهای اجرایی تشکیل دهد. تمامی این کمیسیونها بایست زیرنظر بلدیه و موافق دستورالعملهای انجمن بلدیه رفتار می کردند. البته ریاست کمیسیونها با اعضاء اداره بلدیه بود. اما در صورت نیاز امکان انتخاب رئیس از خارج بلدیه در قانون (ماده 100) فراهم شده بود.
همچنین ماده 104 قانون، کلانتر،معاون کلانتر، اعضای اداره بلدیه و منشی این اداره را جزء مستخدمان دولتی محسوب کرده و در ترفیع رتبه و سایر حقوق حکم مستخدمان دولتی برایشان می‌شناخت. مدت خدمتاین افراد چهار سال بود. در صورت استعفاء ، انفصال کلانترها در پایتخت و کرسی های ایالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهای متوسط و کوچک و نیز در مورد معاون ان کلانترها به طور کلی منوط به اجازه وزیر داخله بود.
نکته قابل توجه و جالب دیگردر این قانون آن بود که کلانتر یا شهردار و کارکنان بلدیه باید نشان لباس ویژه ای می داشتند. ماده 106 مقرر می کرد: «کلانتر و معاون او و اعضاء اداره بلدیه و اجزاء دوائر و انجمنهای جزو آن، علامتی موافق نقشه و نمونه که به امضاء همایونی رسیده خواهند داشت و ملبوس معینی به ترتیب مخصوص به آنها داده می‌شود.«
در مجموع به نظر می رسد با وجود نقدهایی که امروز می توان بر این قانون داشت مانند بی توجهی به حقوق زنان، اما با در نظر گرفتن شرائط آن روز جامعه ایران، این قانون نوآور بوده است. ضمن آنکه هیچ نهادی نمی توانست انجمن بلدیه را منحل کند، قدرتی که حتی امروزه هم شورای اسلامی شهر از آن بهره مند نیست، برای داشتن درک بهتر از شرایط آن روزایران، تنها کافی است اشاره شود که بنا به احتساب باریر در آن دوره جمعیت ایران 86/9 میلیون نفر و امید به زندگی کمتر از 30 سال و میانگین سنّی جمعیت در حدود 25 سال بود و 90 درصد جمعیّت شاغل، به کشاورزی و فعالیّتهای وابسته به آن اشتغال داشت و بقیه به خرده فروشی و خدمات عمومی و خصوصی مشغول بودند. بیش از 95 درصد جمعیت بیسواد بود و به غیر از تعداد قابل ملاحظه ای مکتب خانه و معدودی کلاس که از سوی مبلغان مسیحی اداره می شد تنها 21 مدرسه ابتدایی جدید و یک دبیرستان در کشور وجودداشت.
تحقّق مناسب یک قانون و دستیابی به اهدافی که منظور قانون گذار بود هنگامی میسر خواهد بود که بستر اقتصادی-اجتماعی لازم فراهم باشد. قانون بلدیه سال 1286 شمسی با وجود نوآوری به سبب شرائط جامعه ایران هیچگاه تحقق کامل نیافت و تشکیل انجمن بلدیه به تهران و احیاناً یکی دیگراز شهرهای بزرگ کشور محدود گردید. شرایط ناگوار اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی ایران پس از جنگ جهانی اول و باز ماندن انقلاب مشروطیت از رسیدن به اهدافش، اوضاع نامساعدی به وجود آورده بود. خرابی های ناشی ازجنگ و سطح روابط بازرگانی ، ضعف دولت مرکزی و سایر معضلات باعث خرابی اقتصاد کشور گردید. خزانه کشوری تهی بود و تجارت خارجی و داخلی یا شدیداً محدود یا به طور کامل قطع شده بود ، زمینهای زیر کشت و تعداد دامها به مقدار زیاد کاهش یافت ، قیمت نان وسایر کالاهای مصرفی چند برابر گران شد و بازار احتکار رواج پیدا کرد. گرسنگی بیداد می کرد و بیماری تیفوس و سایر امراض شیوع یافت. جمعیت ایران کم شد و بعضی از نواحی ایران به نقاط غیر مسکونی مبدّل گردید.
از نظر سیاسی ، به واسطه ضعف دولت مرکزی در ایالات ، نیروهای گریز از مرکز قومی و منطقه ای توانست کشور را با خطر تجزیه مواجه کند. استقرار و حضور نیروهای نظامی انگلیس در مناطق مختلف کشور، استقلال وحاکمیّت ایران را از میان برد. «اوضاع از فقدان وحدت ملی ، فضای سیاسی ، آشفتگی و فقر اقتصادی ، نا امنی و فساد و بی لیاقتی اداری حکایت می کرد.«
روشن است که درفقدان نظام شهرنشینی و اخلاق شهروندی، دست یابی به آرمانهای متصور برای انجمن بلدیه و نقش آن در اداره شهرها بیشتر به آرزویی خام می ماند تا برنامه‌ای واقع گرایانه وقابل پیاده شدن.
بخش دوم : از 1304 تا 1320 خورشیدی ، از کف رفتن قانون بلدیه مشروطیت

در اوضاع و احوالی که بر شمردیم، رضاخان در پی کودتای سوم اسفند 1299 برای تصاحب قدرت گامهای پرشتابی برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست یافت تا سال 1302 که به رئیس الوزرایی رسید، در فاصله پنج کابینه تشکیل شده در این دوره ،موقعیت خود را در عرصه های گوناگون به سرعت تحکیم نمود و تمامی ارتش را به زیرفرمان خود درآورد و با رسیدگی به افسران و سربازان در میان آنان محبوبیت ویژه ایبدست آورد.
سرکوب نهضت ، شورشهای عشیره ای و منطقه ای و بر قراری امنیّت درراهها موقعیت او را تحکیم کرد. او در سال 1304 در پی تصویب مجلس مؤسسان مبنی برتغییر سلطنت از خاندان قاجار به پهلوی ، شاه ایران شد. در دوره او در پرتو نوسازی ( Modernization ) با اقداماتی از جمله بازسازی و تشکیل ارتش نوین ، ساخت کارخانه های صنعتی ، ایجاد راههای جدید و راه‌آهن سراسری ، تأسیس دانشگاه تهران ، رواج آموزش نوین و تأسیس ادارات جدید ، چهره ایران تا اندازه زیادی تغییر کرد. اما در زمینه مسائل شهری ، عمده توجه دولت رضاشاه به تغییر ظاهر شهرها به ویژه تهران بود. برای نوسازی شهرها احساس شد نخست باید نهادهای اداری مناسب با قوانین مختلف از جمله قوانین شهرداری ، شهرسازی و ثبت املاک بوجود آید ، این فرایندی بود که در این دوره 17 ساله به تدریج صورت گرفت. برای آغاز اصلاحات در اکتبر 1299 تهران یک مشاور آمریکایی در زمینه حکومت شهری و یک مهندس آمریکایی برنامه ریزی شهری را به خدمت گرفت.
قانون بلدیه مصوّب 1286 لغو گردید و برای تمرکز بیشتر نظام برنامه ریزی وتأمین اعتبار مالی شهرداریها ، (قانون بلدیه دیگری در سال 1309 به تصویب رسید. این قانون انتخاب شهردار و سایر اعضای شهرداری را در اختیار وزارت داخله قرار داد).
قانون جدید 8 ماده و 3 تبصره داشت و گر چه توانست مشکلاتی از جمله تأمین اعتبارات مالی ضروری برای اداره امور شهرداری را تا اندازه ای حل کند (موارد 1 و 2)امّا با تضعیف نقش انجمن بلدیه ، در عمل آرمانهای قانون بلدیه مصوّب دوران مشروطیت را در زمینه مشارکت شهروندان در اداره امور کم رنگ کرد. ماده چهاردهم مقرر می داشت: « رئیس اداره بلدیه که از طرف وزارت داخله معین می شود مسئول اجرای دستور اصلاحات بلدی است که از طرف دولت و انجمن بلدی تصویب شده باشد. » ماده پنج این قانون وضعیت نمایندگان و وظائف انجمن را به شرح زیر مشخص کرد: « عده اعضای انجمن بلدی در پایتخت و سایر شهرها بر حسب مقتضیات محل حداقل 6 نفر خواهد بود. شرایط انتخاب کنندگان وانتخاب شوندگان و طرز انتخاب و مدت تصدی اعضاء انجمن و سایر وظائف آنها مطابق نظامنامه ای که به تصویب کمیسیون داخله مجلس شورای ملی خواهد رسید معین گردید»
تنها موضوع روشن این قانون در مورد انجمنهای بلدی، اجازه وضع عوارض محلّی به آنها بود. بر اساس ماده 6 این قانون « مجلس شورای ملی به انجمن های بلدی اجازه میدهد که برای تأمین مصارف بلدی هر محل به تنظیفات و روشنایی و تعمیرات و احتیاجات صنفی و معارفی بلدی و امثال آن ، عوارض محلی وضع نماید. نحوه وضع عوارض مزبوره به این نحو خواهد بود که انجمن بلدیه هر محل ، عوارضی را که برای تأمین مقاصد مذکور درفوق لازم می داند توسط رئیس بلدیه محل به وزارت داخله پیشنهاد خواهد نمود که پس از موافقت هیئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.«
اقدامات دولت در زمینه مسائل شهری سبب شد کالبد شهرها تغییرات فراوانی بیابد. مهمترین تغییر کالبدی شهری در این دوره ، پیدایش خیابانها و میادین جدید و تعریض خیابانهای قدیمی بود ؛ تحولی که اساسی ترین نقش را در دگرگونی سیمای شهر اجرا کرد. «البته در اداره شهرها چنان سازمان داده شده که کلانتران شهری ، کدخداها و دیگر مسئولان نظام قدیمی محله از بین رفت».
با آنکه از نظر ایجاد بسترهای مناسب برای شهروندان در اداره امور شهرها در این دوره اقدامی صورت نگرفت – بلکه با ایجاد حکومت سانسور و خفقان آزادی خواهی وعدالت طلبی سرکوب شد – اما در دوره حکومت رضاشاه در فاصله 136 سال، جمعاً 16شهرداری در ایران تاُسیس گردید. در این دوره میانگین تاًسیس شهرداریها در هر سال 8شهرداری بود. این رقم به خوبی نمایشگر رشد شهرنشینی و توجه دولت به تاًسیس شهرداری حتی در مناطقی که شباهت چندانی به شهر نداشته اند، می باشد
بخش سوم : از 1320 تا 1332 خورشیدی ، تکاپوی آزادی ‌خواهی و مردم ‌سالاری

حمله متفقین در شهریور 1320 به ایران سبب شد رضاخان از سریر قدرت به زیر آید و به تعبیری به خروجی ناخواسته از کشور تن در دهد. متفقین ایران را اشغال کرده بودند و محمدرضا جانشین رضاخان –که بر اثر تلاشهای محمد علی فروغی تاج و تخت پدر را تصاحب کرده بود- به علت بی تجربگی و جوانی ، بیشتر به مقامی تشریفاتی شبیه بود تا پادشاهی قدرتمند و صاحب نفوذ. تمایلات ، خواسته ها و نیازهای سیاسی ، اجتماعی واقتصادی که در دوره 16 ساله حاکمیّت رضاخان سرکوب شده و اجازه بروز نیافته بود ، به ناگاه میدان را خالی یافته و چند پارگی سیاسی کشور را سبب شدند. در 16 سال گذشته ،قدرت کاملا در دستهای یک مرد متمرکز شده بود. اما در 13 سال بعد -یعنی از سقوط سلطنت نظامی محمدرضا در مرداد‌ماه سال 1332- قدرت در بین پنج قطب جداگانه دست به دست شد ؛ دربار ، مجلس ، کابینه ، سفارتخانه های خارجی و مردم. این مراکز قدرت ،بیشتر درگیری های خود را به درون کابینه کشاندند که نتیجه آن بی ثباتی دائمی این نهاد بود. اما در همین دوره یعنی 4 مرداد 1328 سوّمین قانون شهرداری کشور با عنوان »قانون تشکیل شهرداری ها و انجمن شهرها و قصبات» در 7 فصل و 5 ماده به تصویب رسید و جایگزین قوانین پیشین گردید. اگرچه این قانون نسبت به قانون قبلی که در دوره رضاخان به تصویب رسیده بود مترقی به نظر می رسید ، اما تصمیم گیری و انتخاب شهردار را به طور کامل به انجمن شهر نداد. ماده 4 این قانون مقرّر داشت در هر شهرداری انجمنی خواهد بود که از طرف اهالی مستقیما و با رأی مخفی و با اکثریت نسبی به مدت 4 سال انتخاب می شود. عده آنها در مرکز شهرستان و قصباتی که عده نفوس آن از 10 هزار نفرتجاوز نکند ، 6 نفر و حداکثر تعداد نمایندگان یک شهر از 25 نفر تجاوز نمی کند ، مگردر شهرستان تهران که 30 نفر نماینده خواهد داشت. نمایندگان هر شهر به تناسب جمعیّت از 30 نفر به بالا به محلّات مختلف تقسیم و هر محل نماینده خود را تعیین و برای تشکیل به انجمن شهر معرّفی می کند. وزارت کشور تعداد نمایندگان هر شهر را با توجه به جمعیّت تعیین و همچنین نقشه محلّات شهر را ترسیم و نواحی را اعلام می دارد
همان گونه که این ماده نشان می دهد، قانون گذار دقت لازم را در مورد پیوند ژرفو کامل انجمن شهر با شهروندان به کار برده و در قانون پیش بینی کرده است که درشهرهای بزرگ نمایندگان انجمن شهر باید از محلّات مختلف شهر انتخاب شوند بر اساس یافته های جامعه شناسی هر گاه تعداد افراد یک گروه افزایش یابد گروه از حالت گروه نخستین Primary خارج و تبدیل به گروه Secondary میگردد .گروه نخستین یک سری ویژگیهای بنیادی دارد که عبارت اند از: « تماس مستقیم، صمیمانه و رو در روی اعضاء گروه بایکدیگر ، پیوندهای عاطفی نیرومند ، پایداری و دوام و استحکام پیوندهای محبّت میان اعضاء » ویژگیهای گروه دوّمین نیز از این قرار است: « پیوندهای عاطفی اندک میان اعضاء ، عدم پایداری احساس تعلّق به گروه ، گرد هم آمدن اعضاء گروه برای یک منظور عملی معیّن و روابط رو در روی بسیار محدود میان اعضاء » در شهرهای بزرگ امکان تماس مستقیم و رو در رو میان تعداد زیادی از افراد و نمایندگان آنها از میان می رود. از همین رو به نظر می‌رسد موضوع انتخاب نمایندگان انجمن شهر از سوی محلات شهر که در آناز ویژگیهای گروه نخستین بیشتر وجود دارد امری منطقی بوده و هست.
بخش چهارم : از 1332 تا 1357 خورشیدی ، تحکیم خودکامگی و شکست انجمن‌های بخش

پس از سرنگونی دولت دکتر مصدق ، شاه به سرعت به تحکیم پایه های قدرت خود پرداخت. عوامل کودتا مناصب مهمی را در حکومت دریافت کردند. کمک مالی آمریکا به ارزش 145 میلیون دلار به یاری شاه آمد و دولت را از ورشکستگی نجات داد. شاه در دهه 1330بر بخشهای بیشتر جامعه بویژه طبقه روشن فکر و کارگر کاملاً مسلط بود. استانداران بااستفاده از ژاندارمری و شهربانی به شدت بر انتخابات نظارت می کردند و بدین ترتیب عنان اختیار دو مجلس شورای ملی و سنا را در اختیار داشتند. اگر چه شاه پایه های حکومت خود را تثبیت کرد ، اما شکست نهضت دموکراسی در ایران ، ضربه های سنگینی به آرمان خواهی های شاه وارد کرد. در چنین شرایطی ، قانون جدید شهرداری در یازدهم تیرماه سال 1334 به تصویب کمیسیون مشترک رسید. قانون جدید همان لایحه قانون شهرداری بود که در آن اصلاحاتی انجام شده بود. قانون سال 1334، 95 ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود. بر اساس ماده 4 هر حوزه شهرداری انجمنی داشت به نام انجمن شهر که اعضاء آن مستقیماً با رأی مخفی و اکثریت نسبی برای مدت چهار سال انتخاب می شدند. میزان حق الجلسه طبق آیین نامه ای بود که وزارت کشور تهیه و به تصویب هیئت دولت می رسید اما پیش از آن عضویت در انجمن شهر افتخاری بود. اجازهانتخاب شهردار دیگر به اعضاء انجمن داده نشد.
اگر موارد متعددی از قانون شهرداری مصوب سال 1334 مورد تجدید نظر قرار گرفت اما کلیت آن تا امروز باقی مانده است. طبق این قانون شهرداری به دو قسمت سیاست گذاری و قسمت اجرا تقسیم شد که قسمت سیاست گذاری و برنامه ریزی با انجمن شهر و قسمت اجرا با شهردار بود. با توجه به ضعف انجمن های شهر شاه از وزارت کشور درخواست توضیح کرد. علت این ضعف را دو چیز دانستند، نخست ضعف مردم (که عدم رشد سیاسی و اجتماعی مردم سبب شکست انجمن های شهر شده است) و دوم دخالت و نفوذ ماموران دولت در کار انتخابات شهر. ولی علت اصلی عدم تحقق جایگاه و وظایف قانونی خود در دوره پهلوی ضعف انجمن های شهر بوده است.
نگاهی کلان به قوانین شوراها از 1286 تا 1357 نشان می دهد در ابتدای تأسیس شهرداری یا بلدیه در ایران، سازمان اداری شهرداری به گونه ای طراحی گردید که درآن انجمن بلدیه از بلدیه جدا نبود و رئیس انجمن به عنوان کلانتر یا شهردار که مستخدم دولت محسوب میگردید انجام وظیفه می نمود و هر یک از اعضا انجمن نیز ریاست کمیسیون هایی را برای اداره امور بلدیه بر عهده داشته است. این ترکیب مدیریتی متفاوت از ترکیبی بود که بعدها و در حال حاضر مرسوم است. در ترکیب جدید میان شورا , شهرداری جدایی وجود داردو شورا صرفاً وظیفه سرمایه گذاری و نظارت را برعهده دارد. از ویژگی های دیگر این که هیچ نهاد دولتی حق انحلال انجمن یا شورا را ندارد. با قدرت گیری حکومت مرکزی دردوره رضا خان شهرداری به اداره خدماتی . تبدیل گردید و نگاه ها به شهرداری تغییرکرد. این نگاه حتی با روی کار آمدن دولت مصدق نیز بهبود نیافت و تا پایان نظام پهلوی ادامه پیدا کرد به این ترتیب با وجود تلاش های فراوان اهداف مورد نظر بلدیه وشورای شهر تعمیم پیدا نکرد.

بخش پنجم : از 1357 تا 1378 خورشیدی ، انقلاب اسلامی وشوراها

تشکیل شوراها به عنوان یکی از برنامه های اصلی انقلاب اسلامی در دوران مبارزه از سوی امام خمینی رهبر کبیر انقلاب عنوان گشت و این موضوع به یکی از خواستهای مردم در طول دوران مبارزه تبدیل گردید.
با پیروزی انقلاب اسلامی و تشکیل اولین مجلس خبرگان برای تدوین قانون اساسی و با تلاش پیگیر و مجدانه حضرت آیت الله طالقانی اصل ششم ، هفتم و اصول یکصدم الی یکصد و ششم قانون اساسی موضوع شوراها ی اسلامی به عنوان یکی از ارکان نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح و تثبیت گردید.
در همان حال روزهای آغازین انقلاب اسلامی و پیرو یک مصوبه از سوی شورای انقلاب و با تلاش جهاد سازندگی شوراهای اسلامی روستا و شوراهای اسلامی کار تشکیل گردید. اما این شوراها به دلیل بحران های روزهای آغازین انقلاب و عدم وجود قانون مناسب متوقف ماند. .
اولین قانون شوراهای اسلامی کشور در سال 1361 از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت. پس از آن این قانون در 5 نوبت دستخوش تغییرات و اصلاحاتی گردید و نهایتاً آخرین اصلاح آن در پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی در سال 1375 انجام شد.
پس ازتشکیل دولت آقای خاتمی مقدمات انتخابات شوراهای اسلامی فراهم شد و در 17 اسفند سال 1377 اولین دوره انتخابات سراسری شوراهای اسلامی کشور با استقبال چشمگیر مردم دربیش از 40 هزار حوزه انتخاباتی برگزار گردید و نهایتاً حدود 200 هزارنفر. ازمنتخبین مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهای کشور به عنوان عضو شورای اسلامی شهریا روستا برگزیده شدند
شروع به کار شوراهای اسلامی از 9 اردیبهشت سال 1378 و همزمان با پیام تاریخی حضرت امام در خصوص شوراها و با صدور پیام ویژه ای از سوی مقام معظم رهبری و سخنان امید بخش ریاست محترم جمهوری آغاز گردید